Límites implícitos a las reformas constitucionales y la “Doctrina de la Estructura Básica” 

Por Ricardo Arenas Ávila 

Muchas Constituciones alrededor del mundo han establecido límites a la reforma de sus textos. Por ejemplo, las Cartas Políticas normalmente consagran procedimientos parlamentarios más estrictos que los que se contemplan para la aprobación de un proyecto de ley. Este es el caso de Colombia, donde una reforma constitucional parlamentaria (llamada Acto Legislativo) requiere para su aprobación ocho debates y mayoría absoluta para los últimos cuatro. En contraste, una ley ordinaria solo exige cuatro debates y mayoría simple.  

El anterior ejemplo, junto con otros requisitos “formales” de reforma, se diferencian de los límites “sustanciales” al poder constituyente derivado. Estos últimos, en vez de establecer condiciones especiales para validar una enmienda, versan sobre contenidos que la Constitución considera irreformables, de forma explícita o implícita. Así, la irreformabilidad sustancial explícita se refiere a la existencia de “cláusulas pétreas o de intangibilidad” en el texto constitucional, las cuales evitan que el poder constituyente derivado (el Congreso o el Parlamento) reforme ciertos principios o instituciones, por la importancia que estas tienen para el “espíritu de la Constitución”. Ejemplos de estas se encuentran en las Constituciones de Grecia (1975), Nepal (1990), Ecuador (2008), entre otras. 

El segundo tipo de irreformabilidad sustancial, más controversial que el anterior, se refiere a limitaciones que no están manifiestas en el texto constitucional, pero que los jueces constitucionales construyen en su ejercicio hermenéutico de control judicial. En efecto, no es de sorprender que con la primera Constitución escrita surgiera el debate sobre la irreformabilidad tácita. De acuerdo con el profesor Yaniv Roznai, si bien la Constitución estadounidense establecía dos cláusulas de intangibilidad expresas (la prohibición de abolir el comercio de esclavos antes de 1808; y de despojar a un Estado miembro de su representación en el Senado sin su consentimiento), también se abrió la discusión en el siglo XIX sobre la existencia de límites implícitos al constituyente derivado.  

En aquella época, algunos hablaban de la diferencia entre “enmendar” y “cambiar esencialmente” la Constitución (p. 114). Así, comenzó el análisis de si existía una prohibición de realizar reformas inconsistentes con la “naturaleza” o “carácter” de la Constitución, o con “los fines por los que esta fue establecida” (p. 115). Este debate evolucionó en el siglo XX con oposición por parte de aquellos que consideraban ilimitado el poder de reforma, para permitir al pueblo la revisión de sus propios valores. Sin embargo, en el bando contrario se desarrolló prominentemente la idea de unos “límites intrínsecos a la reforma” relacionados con algunas características del gobierno y la división de poderes (p. 117). 

Estas discusiones migraron a diferentes países, entre ellos India, en donde se desarrolló la famosa “Doctrina de la Estructura Básica” durante la década de 1960. La Constitución de India no tiene artículos expresamente irreformables y, por mucho tiempo, los jueces consideraron que no existían tampoco límites implícitos. No obstante, durante la segunda mitad del siglo XX, la Corte Suprema de Justicia, con el caso Golaknath, comenzó a anular reformas constitucionales impulsadas por el gobierno de aquella época para adelantar políticas agrarias que limitaban el derecho a la propiedad. Después de varias decisiones controversiales, en 1967, la Corte declaró que las reformas constitucionales no podían establecer limitaciones a derechos fundamentales pues estas eran un tipo especial de ley (según la Constitución de India, el parlamento no puede expedir leyes que limiten derechos fundamentales). Por supuesto, el órgano legislativo tomó esto como una declaración judicial de guerra en contra de su soberanía y su poder. 

Precisamente, este caso tuvo su revés en 1973 con la decisión Kesavananda, la cual reestableció el poder parlamentario de limitar derechos fundamentales por medio de reformas constitucionales. Sin embargo, siete de los jueces afirmaron que el poder de reforma no incluía el poder de alterar la identidad básica de la Carta Magna, dando nacimiento definitivo a la Doctrina. Metodológicamente, este caso recogió una lista de características que no podían ser reformadas por el parlamento y, muy al estilo del common law, afirmó que la doctrina se desarrollaría caso por caso. La lista de 1973 versó sobre aspectos irreformables como la supremacía constitucional, el gobierno democrático y federal, la separación de poderes y el carácter secular del estado. A esta se le sumaría la igualdad y las elecciones libres en 1975.  

La Doctrina pareció languidecer en 1976, con una reforma que prohibía a las cortes cuestionar enmiendas constitucionales y consagraba un poder ilimitado al poder del Parlamento. Empero, en 1979, la Corte Suprema declaró estas enmiendas inconstitucionales. El tribunal argumentó que el Parlamento no podía expandir sus poderes de reforma por medio de otras reformas y que no podía considerarse que el parlamento tenía un poder ilimitado, pues dejaría de estar sometido a la Constitución, violando el principio de supremacía. 

Desde aquel caso, la Doctrina ha sido aceptada de forma generalizada y actualmente es un principio constitucional en India. Esta protege características, además de las mencionadas anteriormente, tales como la independencia judicial, el control constitucional, la dignidad humana y la unidad e integridad nacionales. Asimismo, la Doctrina (aunque a veces con otro nombre) se ha expandido a países vecinos como Bangladesh, Pakistán, Sri Lanka, Singapur y Malasia; al sudeste asiático (Corea del Sur, Japón, China, Taiwán y Tailandia); a países africanos como Kenia, Sudáfrica y Tanzania; y a países de nuestra región como Argentina, Perú y Colombia.  

Concretamente en nuestro país, la Doctrina se ha llamado la “Teoría de la Sustitución,” aplicada por primera vez en el caso C-551 de 2003. Esta implica, igualmente, analizar si un principio estructural de la Constitución, o la Constitución misma, ha sido sustituido. En dicho caso, el Congreso excedería sus poderes de reforma, generando un error de competencia. También, de forma semejante a la Doctrina, la Corte Constitucional ha destacado que el juicio de sustitución se realiza caso por caso, de forma inductiva (C-249/2012). 

En definitiva, si bien con un desarrollo controversial, doctrinas que afirman la existencia de límites implícitos al poder de reforma constitucional han tenido una gran acogida en los Estados constitucionales modernos y están para quedarse, incluso pese a parlamentos ávidos de reformas estructurales. 

Para un recuento histórico más detallado, y si es de su interés cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales, lo invitamos a consultar el libro del profesor Yaniv Roznai, Reformas Constitucionales Inconstitucionales: Los límites al poder de reforma, editado por nuestro Centro de Investigación en Filosofía y Derecho. 

Bibliografía: 

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-249 de 2012. M.P.: Juan Carlos Henao. 

Roznai, Yaniv. Reformas Constitucionales Inconstitucionales: Los límites al poder de Reforma. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2020. 

Foto tomada de: Photo Phiend (https://www.flickr.com/photos/photophiend/4249571317/)